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河南暴雨后,寻路气象指数保险

作者:小麦财经 发布时间:2021-08-14 19:56:20 阅读次数

文|中国普惠金融研究院

编辑 | 袁满

河南暴雨灾害令业界再度将目光投向中国气候灾害保险的发展。

中国是一个典型的气象灾害频发的国家,种植业受气象灾害影响显著。2005年-2010年仅粮食产量一项,平均每年因自然灾害造成的粮食损失达5000万吨左右,为粮食总产的10%。2014年至2018年五年间,中国平均年农作物总播种面积135754千公顷,年平均受灾面积占比高达16.5%,主要灾害类型是水灾、旱灾、风雹和冷冻灾害;2018年,有数据的28省(区市)的气象灾害损失总值超过740亿元(数据来源:中国农村统计年鉴&Wind)。

在遭遇气象灾害时,靠天吃饭的农民成为最脆弱的人群;中国政府高度重视,对农业保险政策支持力度大。农业保险是农业风险管理的有效手段之一,是农业生产者以支付保险费为代价,把农业生产过程中由于灾害事故造成的农业财产损失转嫁给保险人的一种制度安排(庹国柱、李军,2005)。2006年-2021年连续16个中央一号文件以及相关意见中,中国政府大力推动农业保险投放,促进农业保险持续增质增效、转型升级。近年来,随着信息技术的高速发展,技术创新被广泛应用,中国相关政府部门和监管当局也积极鼓励包括气象指数在内的保险产品创新,以便更好地服务三农。

气象指数保险作为一种新型农业保险,正在被越来越多地应用到农业生产的减灾防害中。以农作物产量或收入为保险标的的传统农业保险产品普遍存在道德风险(Knight&Coble,1999)、逆向选择(Goodwin,Smith,2003)和灾害风险的空间关联度大即农业风险的系统性(Duncan & Myers,2000)等问题,导致商业化的农业保险市场失灵(庹国柱、王国军,2002)。缺乏客观、透明、快捷、经济的灾害损失评估方法是市场失灵的重要技术原因。鉴于传统农业保险产品的局限性,从20世纪90年代起,国际上开始研究天气指数农业保险。

气象指数保险是以气象数据为依据计算赔偿金额的一种农业保险产品,其基本方法是把一个或几个气象条件(如气温、降水、风速等)对农作物保险标的损害程度指数化,使每个指数都有对应的损益。保险合同以这种指数为基础,当指数达到一定水平时,即向投保人给予相应标准的赔付。

相较于传统农业保险,气象指数保险在防范道德风险、逆向选择、降低保险成本等方面有着突出的优势(刘布春、梅旭荣,2010)。但与此同时,其推广也面临一系列挑战,如普及认知度较低、数据缺失、尚未大面积纳入农业补贴范围以及基差风险等。

中国人民大学中国普惠金融研究院通过调研数据、实地访谈、统计分析等方式得出结论:作为一种农业保险,气象指数保险可以作为中国农业风险管理的有效手段之一,但同时其发展也面临着多部门联动监管机制不健全、保险公司创新动力不足等问题。探索气象指数保险如何能在中国的政策环境下有效帮助农户防灾减损、增加收入、助力乡村振兴的发展是本报告的重要目标之一。

农业保险瓶颈与空间

本调查通过运用交叉分析和多元逻辑回归(Logistic)计量模型,对影响农业保险需求和供给的因素进行探索。有效样本数量为1156份,其中,江西地区样本量为159份,山东地区样本量为314份,四川地区样本量为77份,甘肃地区样本量为202份,广东地区样本量为200份,河北地区样本量为204份。从抽样调查的情况来看,受访农户主要从事种植业(54%),其次为养殖业(29%),从事林业和渔业的各占4%。

一、农业保险渗透率低,农户对于农业保险的真实需求没有充分体现

调研数据显示,约半数农户没有购买农业保险(图1.1),对于其未购买农业保险的原因,43%的受访农户表示没有听说过农业保险(图1.2)。当调研人员向这些没有听说过农业保险的农户解释农业保险的内容和作用时,大多数农户表示愿意购买。由此可以看出,很多农村地区农业保险的宣传工作还非常匮乏,农户缺乏充分了解农业保险保障功能的渠道或主动去了解农业保险的意识。

当问到如果购买农业保险当年没有出险,是否还会继续购买农业保险时,42%的受访者表示不会再继续购买(图1.3),访谈中他们表示如果没有出险会觉得保险费交得不值,这表明部分农户仍缺乏对保险保障功能而非营利功能的认知。同时,回归结果也显示,农户的受教育程度与农业保险的需求呈正相关关系。因此,发展农村教育事业,提高农民对事物认识水平,有利于农业保险的推广。此外,加强农业保险相关内容的宣传,加强农民对农业保险保障作用的认知也有助于农户更好地反映其对于农业保险的真实需求。

从供给端看,基层服务能力不足是农业保险渗透率低的主要因素之一。在甘肃调研过程中,课题组发现尽管甘肃省以“投保到户、定损到户、理赔到户”为目标,按照“一村一室、集中统一、综合服务”的原则,建立执行乡村干部、银行保险机构业务员、公益岗位农金员共同参与的运营机制。然而从实施效果来看,甘肃省兰州市农业农村局表示,由于农村金融室体系仍不健全,工作能力与承担的任务不匹配,且相当部分人员欠缺,导致农业保险工作主要依靠保险企业和村组干部,造成了严重的“最后一公里”问题,对投保、承保工作产生不利影响。

二、农户对农业保险多样性和保障水平方面的满意度较低

对于已经购买农业保险的农户来说,尽管大多数人感到满意(90%),但是仍有部分受访者表示农业保险在保障额度、理赔效率、保险价格等方面有改进的空间。“实际赔付金额少”(73%)和“承保额度低”(45%)是对农业保险产品感到不满意的主要原因(图1.4)。目前,中国政策性农业保险普遍只能覆盖大田作物的基本物化成本,并不能为农户的收入提供保障;且对于很多非主粮作物(如特色蔬菜、水果)和养殖业来说仍缺乏相应的保险产品。这些因素在一定程度上降低了农户参保的意愿。

此外,理赔效率是影响农户购买农业保险积极性的另一主要因素。农民收入水平较低,对灾害承担能力较弱,如果保险公司在参保农民遭受损失后不能及时赔付,或者程序复杂,致使赔偿不能及时到位,会导致农民对农业保险满意度和信任度下降,降低农民参与农业保险意愿。因此,制定合理的农业保险缴费标准,提高农业保险的服务水平,保证承保理赔的快速、高效,可有效促进农民参与农业保险的积极性。

从供给端看,保险公司承保积极性不足是造成农业保险客户满意度低的主要原因。而导致保险公司承保积极性受挫的主要原因则是农业保险经营的长期亏损、监管过度干预以及知识产权保护机制的缺乏。农业保险具有“两高”属性,即由自然灾害和市场波动风险造成的“高赔付率”和承保理赔所需的大量人力物力造成的“高费用率”。

因此,经营农业保险产品往往难以商业获利。尽管政府对专业农险公司的业务支持力度较大,但另一方面也存在对农险业务运行直接干预、相关部门之间利益冲突的问题。基层地方政府、农业畜牧部门、财政部门等在参与农业保险不同环节工作中,均缺乏有效的约束监督机制,各行其是、各自为政的现象较为突出,为保险公司的经营带来负面影响。

此外,中国支持和保护新险种创新开发的相关法律法规相对匮乏,农业保险市场上的大量同质产品仅在形式上有差别,本质无异,难以满足农户的个性化需求,保险机构在同类险种招标过程中容易滋生寻租、腐败等问题,严重影响市场公平。农险知识产权保护法律亟待完善,以加快推动新险种开发进程,扩大农业保险覆盖面。

三、农户收入水平和结构显著影响其农业保险需求

家庭收入水平决定着农户对农业保险保费的承受能力。回归结果显示,农业收入占家庭年总收入比重越高,农民投保农业保险的意愿越强烈(图1.5)。这是因为农业收入占家庭收入的比重越高,说明其选择其他非农业生产方式的可能性越小,农业收入直接影响到家庭的生活质量,这样的家庭经不起农业风险的冲击。

但数据也显示,部分农业收入占家庭收入比重在90%的农民反而投保农业保险的意愿没有其他人强烈。通过访谈了解到,这主要是因为这些家庭的收入较低,没有余钱投保农业保险。此外,农户收入结构对于农民购买农业保险的需求也有一定影响。工资性收入比重较高的农民家庭,有稳定的工资性收入作为风险保障工具,对农业经营的收入依赖程度较低,因此对农业保险的购买意愿不高。而农业经营收入比重较高的家庭更依赖于农业经营的稳定性,主观上更愿意购买农业保险。因此,进一步发展农村经济,提高农民收入水平,可为有效推广农业保险奠定经济基础。

四、财政补贴直接影响农业保险的需求和供给

目前中国大多数农业保险产品都是政策性保险产品,可获得中央和地方多级政府部门的大力补贴。

当问到如果没有政府补贴是否还会购买农业保险时,超过半数(53%)的受访者表示没有政府补贴则不会购买农业保险。回归结果也显示,政府对农业保险的补贴与农户购买农业保险的需求呈正相关。由此可见,财政补贴对于农业保险需求影响显著。在推广普及新型农业保险产品阶段,加大政府部门财政投入力度可有效提升农户对农业保险的接受度。

相对而言,经营主体的参保意愿更强些。在课题组与江苏太仓蔬菜种植基地和养殖扶贫车间的两位负责人进行访谈时,他们表示对农业保险有强烈的参保意愿,能购买的农业保险品种都全部购买,他们甚至提出希望缴付更高额的保费以获得更高保障。调研发现,经营主体(如蔬菜种植基地)与农户的互动频繁,可发挥其带动相关农户参保的效应。

从供给端看,部分地方政府财力不足无力配套是导致农业保险供给不足的主要因素之一。中央和地方财政给予农业保险经营补贴是过去中国农业保险蓬勃发展的第一推动力。然而,部分地方的农业支柱产业为特色蔬菜、水果,不在中央财政补贴范围内,单靠省里的财力不能满足补贴需求,因而无法广泛推行。即便属于中央财政补贴范围,且很多农民也想参加农业保险,但是因为县里缺乏配套补贴资金而难以拿到省里和中央的财政补贴,或者给投保农户提供的保费补贴比例较低,就会负面影响到这些地方发展农业保险的积极性。

五、气象指数保险潜在需求较大

气象指数保险产品知识的普及面较窄,但是潜在需求较大。受访样本中,仅35%的农户听说过气象指数保险产品,潜在保户对这种新型产品的知识了解很少,在一定程度上妨碍了其对产品的接受度。当调研人员向受访农户详细解释气象指数产品的具体内容时,56%的受访者表示愿意购买这种保险产品,仅8%的农户表示不愿意购买,其余农户不确定是否购买(图1.6)。对于不愿购买的原因,主要是“费率不确定”(38%)以及“没有因为气象灾害造成过减产”(37%)(图1.7)。由此可见,气象指数保险的潜在需求较大,但是需要保险公司、政府和社会培训机构大力宣传和普及相关知识。

六、新型气象指数保险可与传统农业保险形成有效补充

气象灾害是农户面临的主要风险之一。调研数据显示,95%的受访者都不同程度地因为气象灾害遭受过损失。面临的气象灾害因不同地域会有所差别,主要包括水灾(84%)、旱灾(72%)、冰雹(52%)、风灾(56%)、雪灾(48%)和持续低温冻害(42%)(图1.8)。

气象指数农业保险是相对于传统农业保险的一种农业保险产品模式。二者本质的区别在于,传统农业保险产品的理赔依据是测定被保险农田的产量或收入;气象指数作物保险产品的赔付依据是与农场产量或收入高度相关,但又独立于标的的一个或几个指数化的天气变量,如天气事件、温度、降水等。

尽管很多种植大田作物的农户目前都已经被传统的政策性农业保险所覆盖,但是以农作物产量或收入为保险标的的传统农业保险普遍存在道德风险、逆向选择风险等问题,缺乏客观、透明、快捷、经济的灾害损失评估方法。

当调研人员向农户详细解释气象指数的可测量性、客观性、公开性、人为不可操纵性等特征后,大部分受访农户认为气象指数保险可以更有效地帮助他们应对由气象灾害带来的风险,61%的受访者表示愿意在已有的政策性农业保险的基础上,购买气象指数保险作为补充。

寻路气象指数保险

中国政府把乡村振兴、解决三农问题提到了战略高度,为农业、农民和农村相关的保险市场带来巨大的发展机遇。其中,农业保险为农业发展以及粮食安全保驾护航,属于政府主导、政策推动型险种。气象指数保险作为一种创新型农业保险产品,能够有效帮助农业经营主体降低因气象灾害带来的风险,从而提高收入。成功推广气象指数保险需要联动政府、金融机构、业内专家、保险公司、科技公司、农业经营主体等在内的利益相关者,使各参与方形成合力,共同打造中国创新数字农险样板。

一、配合已有金融产品,创新商业模式

通过“基本险+附加险”的创新模式加强现有品种的保险深度。为进一步加强现有保险的深度,可以尝试“基本险+附加险”的创新模式,例如,保险产品可以设计成一部分是传统保险,另外附加气象指数保险;又如,在经营政策性保险的过程中,可以给农户、养殖户、种植大户和合作社介绍一下商业的雇主责任险和人畜共患保险,提高农户综合抗风险保障能力。这可以使得保险公司在经营农业保险过程中,其商业保险业务也得到一些发展,从而更好地提高其经营农险的积极性。

开展“农业保险+”,实现农业保险与其他业务部门合作的一体化。农业保险具有风险防范、杠杆作用、增信功能等多种属性,乡村振兴战略的提出促使其呈现出一个更加多元化、立体化、一体化的态势。农业保险和农业信贷是当前中国支农惠农的重要金融工具,加强银保互动对于解决农村金融抑制问题具有现实指导意义。

一方面,农业保险作为抵押品替代信号,能够有效缓解农户所受信贷配给,增加其信贷可得性和信贷额度;另一方面,农业保险也可依托于农村信贷扩张促进农户收入水平提高,从而推动农业保险有效需求增长。因此,理论上农业保险与农村信贷可以实现互动协调发展。

在实践过程中,安徽省长丰县以特色农业草莓为对象,开发了基于综合险保障的银保合作信贷产品,研究发现长丰模式有效缓解了农业保险和农村信贷对农户的双重约束,扩大了金融供给与需求,实现了银行、保险公司和农户合作共赢。因此,探索以“信贷+气象指数保险”的模式来服务“最后一公里”,有助于农户获得贷款、扩大农业生产、增加收入、降低农村地区因气象灾害致贫和返贫的风险。除此之外,“订单+保险”“订单+保险+期货”等创新模式也可以进一步探索。

二、突破试点品种,推动规模效应

单品种的气象指数保险产品创新很难获得大面积成功。在现有的农产品保险产品体系下,气象指数保险的试点只能从新品种开始,极大限制了试点的可操作性和最终效果,在种植类农产品上尤其明显。

目前,已有的农业保险基本覆盖了小麦、玉米、马铃薯等主粮、露地和设施蔬菜以及中药材等种植区域较广的特色农产品。因此,在选择新品种进行气象指数保险设计和推广的过程中,会面临两个主要问题:一是尚未被农业保险覆盖的新型特色保险品种难以寻找;二是新型特色保险品种难以形成规模效应,难以达到商业可持续的目标,从而阻碍气象指数保险的推广。

尝试非种植类品种,突破试点品种。除了种植品类外,气象指数保险还可在其他非种植类品种保障方面发挥重要作用。例如,广东水产类总产值占该省农林牧渔总产值的21%,但长期受到台风、强冷空气、强降雨等气象灾害的负面影响。不同于种植类品种,已有农业保险尚未大规模覆盖到水产品类,可通过推进气象指数保险在水产品类上的应用,有效促进当地农业发展。

三、加强市场对气象指数保险的认知,推进基层服务部门能力建设

基层工作人员难以获得有效的保险知识培训,推广气象指数保险能力不足。虽然政府重视并积极参与农业气象指数保险试点工作,但尚有挑战。在座谈中,甘肃省以及广东省政府领导都表示虽然当地农业保险工作取得了一定的成效,但还存在工作进展不平衡、基层工作人员能力与职责不匹配、金融知识培训不到位等问题。

兰州市榆中县太平洋保险的负责人提到,他们负责268个行政村的覆盖,地域分散,基层人员严重不足。由于地域分散,基层人员的能力建设也遇到巨大障碍,基层工作人员很难得到有效的保险和金融知识培训,创新型保险品种宣传推广难度大。

加强对政府、相关机构人员(尤其是基层工作人员)、农户等金融素养及能力水平较弱群体的金融能力建设,以释放农业保险(包括气象指数保险)的真实需求。从需求端来看,实证研究结果显示农户的受教育程度和对农业保险的认知程度与其对农业保险的需求呈显著正相关。

在受访样本中,起初仅有35%的农户听说过气象指数保险产品,但是对其并不了解,大多表示不会购买。但当调研人员向受访农户详细解释气象指数产品的保障和理赔方式后,约56%的受访者表示愿意购买这种保险产品,61%的受访者认为气象指数保险可以作为已有的传统农业保险产品的有效补充。

由此可见,提升农户的金融知识水平能够更加有效地释放其对气象指数保险的潜在需求,从而帮助其更好地管理农业风险。从供给端看,访谈结果表明,无论是政府还是保险公司的基层工作人员都难以获得有效的保险知识培训,推广气象指数保险能力不足。因此,气象指数保险的供给端同样需要加强能力建设。

四、建立气象指数保险相关数据库,进行数字化赋能

气象指数保险产品设计需要搜集长序列历史气象、理赔数据以及农户农作物产量数据以判断气象指数和农作物产量的相关关系和赔付标准。所以气象及农户相关数据搜集的准确性和合理性直接关系到费率厘定的合理性,不准确的数据会导致定价偏差与理赔基差风险。

然而,中国农业生产经营者基础信息和生产过程中农情灾情信息难以归集和利用。一方面由于中国农业农村信息化相对滞后,许多农业农村信息缺失和有偏。

例如,项目组通过对广东清远市的实地调研发现,由于农村土地碎片化严重,农户数量多,承保工作量大且难,尤其是很多农民外出打工,收集资料和签名需要花费大量精力。农户信息不健全、不准确,如不少林农林权证更换不及时,投保面积与实际面积不一致,或承保合同与林权证面积不符。

另一方面已有的一些信息大多分散并由相关政府部门掌控,由于制度和部门利益原因,也有数据安全方面考虑,中国农业保险相关信息难以共享和利用。

2019年《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出要“加大投入力度,不断提升农业保险信息化水平”,为农业保险积累数据和信息,同时,要求“逐步整合财政、农业农村、保险监督管理、林业草原等部门以及保险机构的涉农数据和信息,动态掌握参保农民和农业生产经营组织相关情况”,为农业保险提供信息支撑和服务,也能“从源头上防止弄虚作假和骗取财政补贴资金等行为”。

因此,政府支持建立完备气象观测站、统计调查团队、气象数据库等就尤为重要,可以有效促进气象指数保险的发展。

【本报告由中国人民大学中国普惠金融研究院授权《财经》杂志独家发布,文章基于国际金融公司(“IFC”)在英国繁荣基金支持下于2019年在中国启动的数字农业气象指数保险项目的研究成果】

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